Reforma de la Constitución santafesina: una deuda pendiente. ¿Esta vez será posible?

Por Oscar Blando (*)

(*) Abogado. Doctor en Derecho. Docente de grado y posgrado de Derecho Político, Constitucional Profundizado, Electoral y Parlamentario. Asesor Cámara de Diputados de Santa Fe. Ex Director de Reforma Política y Constitucional de Santa Fe.

La Constitución santafesina de 1962 que fue el reflejo de la política y de las ideas predominantes de ese tiempo en la Argentina y en el mundo de posguerra. Fue una reforma profunda y casi total. Sólo un artículo no fue discutido: la ciudad capital, que seguiría siendo Santa Fe.

Con los disensos del caso, la mayoría constituyente recogió la fuerte impronta de una cosmovisión “occidentalista” cuyo antecedente inmediato fue la Constitución italiana de 1947, que unió la doctrina social de la iglesia con el constitucionalismo social y lo que se ha dado en llamar el “solidarismo desarrollista”, abandonando la matriz liberal individualista de la Constitución de 1900 que había tenido vigencia hasta entonces.

Pero pese a haber sido una Constitución progresista para su época, han pasado 60 años desde su sanción. No es cuestión de revisionismo crítico, es necesidad de adaptación a los nuevos tiempos, incluso adecuación a principios y valores sustantivos incorporados al actual texto nacional de 1994. Santa Fe no adhirió al mayoritario espíritu reformista de mediados de los 80 que signó el derecho público provincial argentino ni modificó su carta magna pese a la reforma nacional de 1994. Tenemos una deuda institucional pendiente.

El proceso constituyente y la necesidad de los consensos

La Constitución de 1962, usando una terminología clásica, es una constitución “rígida”: no puede reformarse sino mediante un proceso especial, un quorum, una “ley especial” y un órgano específico (art. 114). Es decir, se adopta un procedimiento distinto al de la legislación ordinaria ya que será la Legislatura quien deberá sancionar la ley de necesidad de la reforma, pero no será ésta quien efectivamente produzca las mismas, sino una Convención que ejercerá el poder constituyente derivado.

Suele decirse que el proceso reformador tiene dos grandes etapas: una pre constituyente, y luego la constituyente propiamente dicha. La primera asignada a la Legislatura provincial y la segunda a un órgano ad hoc o especial: la Convención Reformadora.

La etapa pre constituyente es la de “iniciativa”: la Constitución provincial le encomienda a la cámara de diputados y a la de senadores que “declare la necesidad de la reforma” con mayorías agravadas: “con el voto de las dos terceras partes de cada cámara”. La Constitución delega únicamente en los legisladores la misión de decidir “qué” reformar. Es decir, los límites de la convención constituyente están dados en la norma declarativa de la necesidad de la reforma y, por tanto, sólo es “soberana” para moverse dentro del marco que la ley de necesidad de la reforma le ha dictado. Nunca fuera de ella.

En definitiva, la norma constitucional santafesina delega el poder para proceder a su propia reforma en un órgano constituyente complejo que tiene tres instancias: a) la legislativa a través de sus diputados y senadores que, con mayorías agravadas, deberá declarar la necesidad de la reforma y los temas o artículos a reformar; b) el electorado, que deberá elegir a sus representantes que son los que decidirán las reformas dentro del marco de la ley de la Legislatura y c) la Convención reformadora que será finalmente quien tomará la decisión sobre las modificaciones o sustituciones al texto actual.

Para alcanzar esos objetivos se necesitan los consensos políticos parlamentarios. La falta de acuerdos políticos en la Provincia ha frustrado los intentos de avanzar con la reforma. Ha habido propuestas de todos los gobiernos desde el retorno de la democracia y también iniciativas parlamentarias que han naufragado.

Desde mediados de 2016 el Gobernador Miguel Lifschitz que también promovió la reforma constitucional, abrió un proceso consultivo inédito con la sociedad civil, las organizaciones políticas, sociales, académicas, profesionales, empresarias, sindicales, etc., que se denominó “Bases para la Reforma” que, con sus aportes, fueron la base del proyecto presentado en 2018.

Entendíamos y entendemos que además de los necesarios acuerdos políticos parlamentarios debe dotarse de legitimación social a la reforma: el pueblo deberá apropiarse del debate y de los contenidos sobre la reforma, garantizando que su “voz” sea escuchada y se sienta protagonista del cambio institucional. La participación igualitaria y pública del mayor número permite algo fundamental: hacerlos partícipes de las transformaciones y la toma de conciencia cívica sobre los beneficios que la reforma y la Constitución significan concretamente para la vida de cada uno y de todos, en una sociedad democrática.

Estado de situación: los proyectos presentados.

Actualmente en la Cámara de Diputadas y Diputados de Santa Fe se han presentado 10 proyectos de ley de necesidad de la reforma pertenecientes a distintos bloques parlamentarios. La Comisión de Asuntos Constitucionales y Legislación General elaboró un “Informe Técnico” que sintetiza las iniciativas en torno a los principales acuerdos.

En general, utilizando un método comparativo tanto en las reformas provinciales, nacionales y en nuestra América Latina, se advierte también en este caso, una preponderancia de acuerdos en torno a incorporar derechos y garantías. Esto se debe esencialmente a que en nuestra región en la década del 70/80 se sucedieron procesos de rupturas del orden democrático y constitucional con pérdida de derechos y libertades y consecuentemente la necesidad de ser reconocidos, protegidos y garantizados en los textos constitucionales. Nuestras constituciones cambiaron el “techo ideológico” elevando a valores supremos la democracia y los derechos humanos.

Por lo tanto, en nuestro país, la reforma de 1994 recepta esta impronta, así como todas las modificaciones de los textos provinciales. En este sentido, los proyectos ahora presentados en Santa Fe también incorporan coincidentemente en mayor o menor medida, el reconocimiento de esos derechos, deberes y garantías.

Existe un amplio consenso sobre la necesidad de adecuación de nuestra Carta Magna provincial a la Constitución Nacional e incorporar nuevos derechos y garantías y también ampliar ese umbral- Entre ellos: el derecho a la identidad; derecho a la diversidad sexual; la eliminación de toda discriminación contra la mujer; derechos de los niños, niñas y adolescentes; derechos de las juventudes; derechos de los adultos mayores; derechos de las personas con discapacidad; reconocimiento de los Pueblos originarios; derechos de los usuarios y consumidores; la incorporación del principio de paridad y la perspectiva de género en el diseño, ejecución y producción de todo el proceso de producción de políticas públicas en todas las áreas de organización y funcionamiento del Estado; la ampliación de los derechos a la Salud y Educación; la inclusión de mecanismos de participación ciudadana y de democracia semidirecta tales como la Consulta Popular, Revocatoria de Mandato e Iniciativa Popular; el otorgamiento de rango Constitucional al Consejo de la Magistratura como sistema de selección de magistrados, defensores públicos y fiscales; y la creación de un Jurado de Enjuiciamiento para su remoción; el otorgamiento de rango constitucional al Defensor del Pueblo; y al Ministerio Público de la Acusación y al Servicio Público de la Defensa, consagrando su autonomía funcional, y autarquía; la incorporación de criterios de descentralización regional; el reconocimiento de las regiones y las áreas metropolitanas y sus respectivos entes de coordinación, así como la autonomía municipal; la regulación del uso del suelo; la integración socio urbana y el derecho a la ciudad; la incorporación del derecho a un ambiente sano y sustentable; protección d los recursos naturales y equilibrio ecológico; la necesidad de incorporar directrices propias de una seguridad democrática y ciudadana para la convivencia pacífica entre las personas, entre otros muchos reconocimientos.

Sin embargo, y como también sucede en las reformas provinciales, nacionales y regionales, hay reconocimiento y ampliación generosa de derechos y garantías, pero no se observa igual intención a la hora de abordar el tema de la parte orgánica del poder en la Provincia. Esto es, lo que algunos autores llaman la “organización del poder” y otros, la “sala de máquinas” de la Constitución (Roberto Gargarella). Es decir, hay un mucho menor acuerdo político en modificar las estructuras de poder en Santa Fe, en una línea democratizadora y descentralizadora.

Algunos de los problemas institucionales más evidentes que tiene la Provincia se encuentran en el diseño de los poderes ejecutivos, legislativo y judicial. Su conformación, representación, facultades y los organismos de control están siendo puestos en cuestión por la sociedad santafesina.

Es elocuente que la organización del poder legislativo tiende a ser muy poco modificable si tomamos en cuenta los proyectos presentados. Adviértase incluso, que dos proyectos proponen prohibir alterar la bicameralidad y siete iniciativas no mencionan ni habilitan el tratamiento del tema unicameralidad/bicameralidad.

Tampoco tiene demasiada acogida en los proyectos presentados la posibilidad de limitar el mandato ilimitado de los legisladores, intendentes, concejales y comisiones comunales: solo tres iniciativas plantean la reelección por única vez de diputados y senadores. Respecto a la reelección del gobernador, cuatro proyectos plantean que podrán ser reelegidos por una sola vez, y alternadamente sin límites, y seis proyectos no habilitan el tema.

Otra de las cuestiones que es materia de discusión es el formato de representación de los cuerpos legislativos en Santa Fe. La Cámara de Diputados al tener por mandato constitucional una mayoría de 28 bancas para el partido o alianza que gane y 22 para la representación de las minorías, hace que, como lo demuestra la evidencia, haya sobrerrepresentación de la fuerza mayoritaria y subrepresentación de las minoritarias. En este sentido, es positivo que nueve proyectos propongan incorporar la distribución proporcional de las bancas con aplicación del sistema variante D’ Hont.

Sin embargo, este acuerdo de reforma no se advierte respecto al Senado. Aquí la representación es uninominal: un senador por cada uno de los 19 departamentos. Diseño departamental que lejos de mantener habría que modificar, ya que, entre otras cuestiones, es el mismo diseño del siglo XIX…

A las ya señaladas propuestas de no modificar en nada el bicameralismo, la mayoría de las iniciativas respecto al senado provincial no habilitan el tema y solo dos proyectos plantean que la representación sea de dos bancas para lista que obtenga la mayor cantidad de votos y una para la que ocupe el segundo lugar. Es decir, la mayoría de las iniciativas ya sea por acción o por omisión parecen decir “el Senado no se toca” …

Tampoco tiene consenso la posibilidad de atenuar algunas facultades del Poder Ejecutivo, por ejemplo, respecto al sensible tema de la seguridad ciudadana. Varios sectores y especialmente, autoridades comunales, pretenden, como lo había propuesto el Gobernador Lifschitz, que la Legislatura le preste acuerdo parlamentario a la designación del jefe de Policía de la Provincia. Sin embargo, solo dos proyectos hacen suya esa alternativa.

En cuanto al Poder Judicial seis proyectos promueven modificaciones para la composición de la Corte Suprema de Justicia, esencialmente referidos al número impar y paridad de género y un proyecto propone incorporar como requisitos de elección la formación en derechos humanos y género.

Casi todos los proyectos proponen constitucionalizar el Consejo de la Magistratura y seis de los mismos, la incorporación del juicio por jurados en materia penal.

A su vez, en cuanto al modo de designación de los jueces seis proyectos refieren a la materia proponiendo que sean designados por el ejecutivo en base a una propuesta del Consejo de la Magistratura con acuerdo de la Asamblea Legislativa.  Una iniciativa plantea una combinación de concurso público de oposición, antecedentes y elección popular. Otro proyecto propone incorporar como requisitos de elección la formación en derechos humanos y género, y la creación de tribunales interdisciplinarios de primera instancia y solo un proyecto plantea la eliminación de la aprobación ficta de los jueces por la Legislatura.

Por fin, en cuanto a la inamovilidad de los jueces, siete proyectos plantean su discusión para magistrados y miembros de los ministerios públicos. Cinco proponen el cese automático una vez alcanzada una edad determinada: dos de ellos lo establecen en 75 años; tres sin determinar la edad y dos proyectos plantean que sea cada 10 años.

Como colofón… ¿habrá reforma?

En la Cámara de Diputados de Santa Fe pareciera haber consenso, por los menos, por los diez proyectos presentados y con los contenidos que hemos sintéticamente descripto, en la necesidad de aprobar una ley que abra el camino a la conformación, mediante elección popular, de una Convención Constituyente que modifique y actualice la Constitución de 1962. No ha habido por parte del Poder Ejecutivo provincial voluntad de impulsar, por lo menos hasta ahora, la reforma. Y el Senado, es una verdadera incógnita…

Resulta imprescindible que la sociedad civil y sus organizaciones comiencen a discutir los temas de su interés y como dijimos arriba, se apropie del debate y de los contenidos sobre la reforma, garantizando que su “voz” sea escuchada y se sienta protagonista del cambio institucional. Acuerdo político y consenso social son las bases de legitimidad de toda reforma constitucional.

Foto: https://sumapolitica.com.ar/paso-internas-lemas-la-clave-esta-en-lo-que-decida-el-congreso-nacional/